PPP新政的逻辑和未来

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发布时间:2018-03-05 16:28

  

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来源: 知财晓税作者:张燎(济邦咨询公司董事长)

  导读

  2017年四季度以来,PPP监管政策频出,形成市场上所谓的“政策多杀”的现象。从更长的历史视角看,今天这样的局面并非最坏的情景,我们需要充分研讨产生问题的原因和可能改进的方向,一起稳住行业,挤出泡沫,提升品质,让PPP行稳致远。

  重温PPP基本理念与核心逻辑

PPP模式是与传统的政府提供模式相对应的,一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式,即一种新型的公共产品供给方式。其致力于在公共部门和私人部门之间,通过最优风险分配和长期履约,提高公共产品及服务的效果(产出绩效导向)和效率(全生命周期成本导向,关联“物有所值”)。PPP模式可以在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足,避免“市场失灵”和“政府失灵”,但不能为项目提供超越经济规律的解决路径,即它只适用于部分领域和项目。

PPP强调绩效导向,强调提高效率,学者们也总结过PPP的很多功效,这些都可以算是初心。但我们仔细想想这一轮PPP的发展,这些初心实现了多少?或者说我们在政策制定、方案设计的时候,但凡是看过或编制过PPP项目实施方案的,和这些目标比较起来,例如风险分配,多少风险分配就是一张简单重复使用的表格、剪切加粘贴这么一种方式的风险分配的过程,这其中体现了多少风险分配优化?跟这样一个目标比较起来可能差距甚远。再如,现在项目推得太快,变成了追求单一的目标或者不是那么重要的目标,如融资。必须承认,融资是一项重要的目标,但是变成唯一的目标就容易走偏。

推广应用PPP模式的动因(初心)

从PPP在我国的发展历程看,理念的宣导和试点自上世纪80年代开始,从90年代中期到2000年是萌芽期。2004-2008年,我国PPP发展迎来第一个小高潮,其中以市政公用的特许经营为主,那时就给污水处理厂BOT项目建财务模型,十多年来,项目核心的交易结构和方法并没有本质上的变化。2009-2013年,因为四万亿投资计划的影响,PPP处于低潮期。2013年底吹响新一轮PPP冲锋号,PPP迎来发展高潮,行业发生翻天覆地的变化。

三年多时间里,我国构建了一个相对完整的PPP政策体系;发展成为全球PPP规模最大市场(根据财政部PPP综合信息平台数据,截止2017年12月31日,全国入库项目数量达 14059个,项目规模共 17.74万亿元),速度在全世界PPP发展历史中罕见;PPP产业链和衍生市场获得极大发展,包括工程设计承包、咨询培训、数据分析、资产运营管理、各种PPP基金……;对地方政府基建融资方式和工程承包商业务转型影响巨大。

从商业上来说,本轮PPP的行业适用面也大大扩展,从2004年的市政公用项目和公路交通项目,扩展到国家发改委提出的七大领域十几个行业、财政部PPP项目库中的十九类行业,如果再细分,可达到几十类行业。项目多,行业的广度和深度都打开了。适用行业的扩展带来了市场的扩大,承包商、咨询公司都是受益者。

如果把本轮PPP发展称做PPP新政的话,新政在构建一个10万亿级市场的同时也出现一些乱象:重建设轻运营、无绩效考核、拉长版BT、央企国企单一投资人结构、名股实债、小股大债、极高杠杆……。不经意间,我们发现PPP已然出现产能过剩,各种娱乐化的“周边产品”繁荣,从而引发了监管层的担忧。而且,这股潮流和我国经济政治调整的周期叠加起来,形成了最近一个季度以来监管政策频出,对PPP形成“政策多杀”的现象。可以说,用“哀鸿遍野”这四个字来形容行业近况并不为过。

市场普遍认为这次调整从2017年第四季度开始,其实早在2016年底,财政部分管副部长在昆明举行的“全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会”上,就谈到了部分项目实施不规范问题、单纯追求融资目的,并提出了警告。2017年7月的财政部PPP工作会议上,部领导又提出PPP不规范的“四化”现象和坚持“四性”要求。在2017年11月初的“2017第三届中国PPP融资论坛”上,财政部主管官员明确说“我们正在起草文件,很快市场会看到,不规范的话要出问题的”。之后规范治理文件一个个出来,如财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号文件,以及金融监管机构的资管新规征求意见稿。

在热闹狂欢了三年多之后,风向大为转变。笔者也发现,有关PPP的讨论,境外机构以前比较关心,最近热度也大大下降。回顾一下PPP的基本理念和核心逻辑,这十多年特别是近三年的发展变化,PPP热潮有其形成的基础,而过分的一哄而上也埋下了触发监管行动的隐患。

  下一步:整顿、规范

从项目层面看,之前很多情况下我们把初心和目标忘掉了,如项目识别走了形式,筛选机制没有发挥作用;专业机构也做得不够到位,在项目识别阶段筛选效果不彰,导致进入采购阶段的项目物有所值不明显;由于市场上优质的专业咨询服务供给不足,有些项目的实施方案(质量)非常糟糕,完全不具可融资性。

诸多问题交织在一起,包括:

(1)准备阶段。市场测试广度深度不够,对市场声音倾听不够,财务测算不准。

(2)项目采购。PPP项目两标并一标合规还是不合规,讨论非常多,但最终没有结论,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(《PPP条例(征求意见稿)》)也把这一问题回避了。一些很有创新性的采购方式,如竞争性磋商,本来是一个非常有弹性的竞争磋商的采购办法,但在PPP应用中缺乏监管和引导,没有认真让供需双方去充分博弈和整合,导致实操结果逐步劣质化,竞争磋商变成二次报价。

(3)PPP协议。我们曾数次建议不宜搞标准示范文本,可以规定一些核心条款及其应用指南,现在市场上看到的各个部委和行业协会发布的PPP项目标准合同文本,对实际操作发挥了多少指导作用?

(4)绩效监测。实施机构监管体系的建立,目前问题还没有暴露出来,但是PPP项目推广应用三年,合作项目已经走到运营这一步,谈绩效问题的次数比三年前要多很多。最近我司一位同事在财政部培训会上介绍了PPP绩效考核和办法,受到广泛关注。

(5)移交。这个阶段还没有得到关注。从我们参与的一些BOT后评价项目,深刻地感受到全面的风险分配和回报机制设计、合同条款设计、精细严密的程序约定,对移交的平顺非常重要。反观现在的项目合同约定,到项目移交阶段可能会有很多麻烦和问题。

对PPP现状问题做一些梳理,笔者认为在需求方、供给方、第三方机构、行业治理等四方面尚存在改进空间。比如,立法是一个非常重要的行业治理议题,去年7月份《PPP条例(征求意见稿)》发布后,业内反响很大,但下一步进展还存在很多不确定性。再如,行业缺乏共同的知识体系,探讨问题很难在同一认知基础上进行。在民营资本介入不足方面,国家发改委、全国工商联等多次发文支持,最近在部分项目评审标中,民企可以获得加分优待等。

PPP脆弱的制度环境是造成今天PPP乱象的一个重要原因,归结起来,笔者认为以下几方面在下一步的规范调整中需要予以重视。

首先,整个PPP领域的立法和执法缺失。除了上面提到的立法进程滞后,在执法层面,不按要求办事,企业选择性应用政策规定,而没有相对应的(惩罚)机制解决出现的问题。笔者一直说,“不长牙齿的监管是纸老虎”,效果会大打折扣。

其次,PPP融资持续疲软。现在突出的问题是资本金来源问题,PPP有限追索项目融资未得到解决。资本金的核心问题是股权投资回报率不高、风险收益不对称的问题,资本承担了那么大的全生命周期风险,7%的权益投资回报率肯定是不够的,对机构投资人没有吸引力。此外,银行的有限追索项目融资专业能力也需要提升。如果金融机构不能按照项目不同的风险度进行差别定价和管控,PPP融资是行不致远的。过去几年因为金融市场的过度繁荣和创新过度,PPP资本金缺口问题被掩盖了,结果现在监管一严,这个缺口暴露出来,比较难解决。

最后,PPP项目程序没有得到严格执行。我们究竟是从更长远的目标去看待PPP的未来,细水长流,慢慢地做逐渐去升级,还是出于短期目标,为了快速出名赚热钱跑路?PPP模式从1.0版到2.0版,未来再到可持续发展的3.0版。3.0版的目标目前可能有些远大,现阶段我们需要着力解决2.0版的问题,解决规范的PPP操作走样的问题。我们必须放弃短期视野,克服冲动。一些地方政府、投资机构和咨询公司坚持理念,注重细节,要求合理的回报或服务价格,却经常被误解为行动缓慢、高价格,但其实恰恰是这个行业最需要的。如果我们没有端正好长期发展的思想,行为就会走偏。

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